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　　“民生”是“十五五”建议稿的高频词之一。经济增速放缓会暴露出经济快速增长掩盖的民生问题和社会问题。一方面，我国收入分配对消费修复的支撑有限，收入差距依旧较大；另一方面， 以人为本的新型城镇化仍有待进一步提升。《建议》通稿中对于民生领域的提法涉及促进高质量就业、完善收入分配制度、基本公共服务均等化、健全社保体系、人口、教育等问题，并且首次将房地产部署放在民生领域中，更加强调地产在“新发展模式”下的“民生”属性。预计收入分配改革、户籍制度、生育养老服务供给、公共资源和服务配置等关键领域改革将成为“十五五”时期的重点任务。抓手四：持续推进反内卷、建设全国统一大市场。

　　一是优先考虑向居民发放现金或数字货币，特别是针对边际消费倾向比较高的中低收入人群，除生育补贴外，加强对特殊群体的救助帮扶和民生补贴支持；二是进一步解决保障房问题，结合需求去房地产库存。据估算解决3亿“新市民”的保障性住房需求，“十五五”大约每年需要收储资金2.8-4.5万亿元；三是推进公共服务均等化，通过为“新市民”安家配套医疗、教育、养老、托幼等基础设施，释放消费潜力；四是进一步扩大拖欠款的清偿主体和清偿金额范围，通过建立分类处置、资产盘活等机制，实质性化解存量债务。坚持以发展新质生产力为核心，构建现代化产业体系。

　　一方面，实施“价值链跃升”战略，根据不同产业在全球价值链中的现有位置和发展潜力，实施差异化的提质升级策略。另一方面，构建“全链条创新”生态，打通科技成果转化“最后一公里”。在人工智能、自动驾驶、智慧城市等领域，加大政府数据和公共应用场景的开放力度，为新技术、新产品提供宝贵的早期市场和迭代机会，解决“有技术、无处用”的困境。全面深化改革，深入解决改革中“难啃的硬骨头”。解决当前中国经济所面临的结构性问题，除了宏观调控的发力，必须要切实推进改革，进一步以体制机制创新，激发发展潜力，提升全要素生产率。

　　一方面，聚焦民生福祉，破解收入分配与公共服务均等化难题，启动个人所得税制的综合改革，探索建立“个人与家庭申报相结合”的现代税制模式，以人为核心，推动户籍制度改革、健全社保体系；另一方面，聚焦经济体制改革和全国统一大市场建设，加快出台《民营经济发展促进法》的配套实施细则与司法解释，加快落实事权责任划分、推进零基预算改革、完善地方税等财税体制改革举措，针对新兴产业“内卷式”竞争，设定更高的能耗、技术、环保等准入门槛，鼓励市场化并购重组，有序清退落后产能。筑牢安全防线，全面夯实安全基石。

　　一是稳定扩大朋友圈，为自身发展创造良好的外部环境，审慎理中美关系，在保证对外谈判筹码的前提下，避免重大贸易冲突的进一步升级；二是争取“十五五”期间基本完成中西部传统制造业梯度转移，完成 “战时”物资保障所需的军事高技术产业、关键矿产相关产业等的产业备份，保障供应链产业链安全；三是重点推动“中国标准”系统化出海，更好利用外循环。“十五五”时期（2026-2030年）是我国全面建设社会主义现代化国家、向第二个百年奋斗目标进军的关键五年，处在多个重大历史交汇点。放眼“十五五”时期，全球经贸环境复杂多变，大国博弈持续深化，国内经济面临增速平台下移、动能转换，人口结构深刻调整与深层次体制机制改革的多重考验。“十五五”规划的谋篇布局，将关系到我国能否成功跨越中等收入陷阱、塑造发展新动能、夯实国家安全基石，其战略重要性毋庸置疑。本文从“十五五”时期的历史方位出发，深入分析这五年所面临的内外环境变化，结合《中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》的全文表述，梳理未来五年我国经济发展主要的政策脉络和抓手，最后给出相应的政策实施路径与综合建议，以期为高质量擘画“十五五”发展蓝图提供参考。

　　五年规划往往对中国经济发展的战略方向具备指导意义，1953年到2025年期间我国已经经历了14个五年规划，顺利完成了从计划经济（一五-五五）到改革开放（六五-八五），再到全球化接轨（九五-十二五）的历史任务，从2016年“十三五”规划起，“高质量发展”成为我国经济发展的战略主题并开始全面布局，“十五五”规划一脉相承，并且处于“两个一百年”奋斗目标的历史交汇期，是迈向全面建设社会主义现代化国家新征程的奠基阶段。“十五五”规划为何重要？一是作用上“承前启后”，

　　2021年我国实现全面小康的百年目标，十四五作为此后第一个五年规划，仍带有巩固小康成果、解决遗留问题的任务，同时遭遇了全球疫情、地缘冲突频繁、逆全球化加剧等重大外部挑战，具备“开局”与“过渡”属性。“十五五”时期承接“十四五”，要为实现2035年远景目标赢得战略主动，这对“十五五”时期经济高质量发展提出了更高的要求；二是任务上“攻坚落地”，“十五五”时期我国多项战略目标面临收官，一方面，“十五五”是实现2030年“碳达峰”目标的最后五年，也是任务最艰巨的五年；另一方面，二十届三中全会明确提出在2029年完成《决定》提出的各项改革任务，客观来看，当前改革仍处于顶层设计和重点领域试点突破的阶段，部分关键领域改革的“第一脚”已经踢出，如《民营经济促进法》、《全国统一大市场建设指引（试行）》的出台，“十五五”将处于改革举措大规模推进的关键时期。三是重大历史节点汇聚，“十五五”时期恰逢诸多重大历史节点，包括2026年建党105周年、2027年建军100周年、2028年改革开放50周年、2029年新中国成立80周年等，在党和国家事业发展过程中具备特殊意义。

　　步入“十五五”时期，我国经济发展的内外部环境正发生深刻而复杂的变化，相较于“十四五”时期，不确定性、难预料因素显著增多，是机遇与挑战并存，考验与约束尤为突出的时期。从外部看，全球经济正进入增长放缓、潜在产出下降的深度调整期，大国博弈、地缘政治冲突加剧，多极化贸易格局逐渐成型，全球产业链供应链加速重构都对我国发展构成前所未有的复杂考验。从内部看，我国经济增速平台或进一步下移，有效需求不足，国内大循环存在卡点堵点；房地产进入完成底部调整的关键时期，培育新质生产力“挑大梁”的迫切性大增。同时，“未富先老”的压力对社会保障体系构成严峻挑战，改革已步入攻坚克难的“深水区”。但同时，这种内外环境的演变也给中国经济创造了抓住科技革命、主动塑造外部环境等新的机遇。

　　2025年以来特朗普实施“美国优先”的贸易政策，以“对等关税”为工具向各国施压，胁迫各国采取放松贸易管制、扩大对美进口等符合美国利益的举措。考虑到关税壁垒带来的输入性通胀压力与经济增长放缓风险并存，部分国家如美国、瑞典、加拿大在通胀没有回落至合意目标的条件下，纷纷在今年提前调降政策利率。“十五五”时期的前半程处于特朗普2.0时期，无论美国政权如何更替，对主要战略竞争对手的遏制已上升为两党共识，预计全球经贸环境或持续处于“高风险、高波动”的态势，全球“高利率”环境处于拐点下探阶段，经济增长动能仍然偏弱。根据Conference Board测算，全球经济增长中枢或由当前的3.5%左右（2024年底为3.2%）下降到2032年2.5%左右的水平，全球经济或将进入增长放缓、潜在产出下降的深度调整期。此外，高债务和通胀压力仍然是“十五五”时期各国经济的主要挑战。

　　根据BIS数据，2024年全球非金融部门债务规模达236.4万亿美元，杠杆率达235.7%，债务规模不断攀升，特别是公共部门债务，截至2024年底，全球公共债务规模占全球GDP的92%左右，已达到近30年来的峰值水平（除2020年），同时，近年来全球其是新兴市场债务持续攀升，2019年至2024年新兴国家债务占GDP的比重由56.8%抬升至74.4%，增幅（17.6%）显著大于发达国家（6.1%）。未来五年各经济体对于刺激经济、扶持产业竞争、维护供应链安全等方面的财政支出或仍保持较高水平，来自债务和通胀的压力仍然较大。

　　根据IMF统计口径，截至2024年，新兴市场GDP规模占全球的比重已经由2005年24%抬升至42%的水平，进出口贸易战全球的比重由2005年35.8%抬升至48.4%。尤其是近年来，越南、墨西哥、巴西等新兴国家逐渐承接更多的制造业转移，新兴市场的内部贸易（即“南南贸易”）和向发达经济体的贸易流量也出现了明显的分化，G20新兴国家向发达国家的进口/出口份额由53.2%/61%下降到2024年的46.6%/52.5%，对发达国家的依赖度显著降低。这意味着过去7年来，中国作为最大新兴市场，通过“一带一路”倡议、对东南亚/拉美的投资，直接拉动了新兴市场内部的贸易增长，全球贸易逐渐形成了以“美国-中国”为枢纽的多极化贸易体系。得益于新能源、新材料领域的矿产资源禀赋及新兴市场工业化进程加快，“十五五”时期中国在全球的经贸领域的重要性和话语权将进一步提升。一方面，

　　随着新兴国家如越南、印度尼西亚等国的工业化进程加快，中国对新兴市场工业化的嵌入程度将进一步加深，在一定程度上能够促进我国产业体系向高附加值环节转型；另一方面，新兴市场是大宗商品的全球生产国，尤其是在未来科技产业发展更为重要的新能源和新材料领域，如中国和阿根廷的锂矿产量合计占全球产量的近20 %，中国和印度尼西亚镍矿产量合计占全球产量近50%，在稀土矿产方面，中国、巴西、马来西亚拥有可观的中重稀土资源储量。“十五五”时期在全球科技竞争愈演愈烈、各国布局新能源战略的需求下，以中国为主导的新兴国家可能会更加深入地融入全球供应链中，成为各国抢占科技制高点的关键资源供应伙伴。与此同时，我国与非美国家合作深化的同时，往往也伴随着非美贸易摩擦升温的风险。一方面，

　　当前国际政治格局正处于新旧秩序交替的动荡期，能源转型、资源安全、气候变化治理路径，甚至数字货币主导权等议题都可能成为地缘冲突的导火索，美国可能联合盟友在多个领域对华施压，从而升级为中美间接的战略博弈；另一方面，逆全球化趋势对各国产业安全提出更高的要求，部分新兴国家可能不满足于仅作为原材料供应地和低端制造环节的承接地，会积极谋求建立更完整的产业链以提升自全球价值链地位。这种“竞合关系”的复杂性，可能导致双方在资源定价权、技术转让、市场准入等问题上产生分歧与摩擦。今年以来，非美国家如巴西、印度、墨西哥等出于保护本国产业的目的，均对中国展开较为频繁的反倾销调查，非美贸易摩擦已有逐渐升温的迹象。

　　，历史经验表明，世界第二大经济体的经济规模达到第一大经济体的某一水平时双方的竞争将趋向激烈（日美、中美贸易战爆发时，日本、中国的GDP均约为美国的2/3 [1]），按照未来中国名义GDP增速4.5%、美国名义GDP增速2%进行粗略计算，至2043年中国GDP规模将超过美国，2060年美国GDP将下降到我国的2/3，中美竞争将有可能缓和并走向新的合作，在此之前，以中美战略竞争为主的大国博弈将成为未来十年甚至二十年影响全球格局的主要变量。从演绎路径看，“十五五”时期中美博弈或从以经贸摩擦为主的局部冲突，演变为覆盖科技、金融、地缘政治及国际规则制定权的长期战略竞争。近年来，科技领域的“精准脱钩”已成为美方核心战略，且打击范围不断扩大、深化。自2018年起，美国发布实体清单的频次逐渐增多，2025年以来美国再度将143家中国企业列入实体清单，所涉行业进一步拓展至量子技术、生物技术、航天遥感等前沿科技领域，且对半导体领域的限制持续细化，对于科技和产业话语权的争夺已上升至两国发展的战略高度，呈现“白热化”趋势。

　　“十四五”时期，在新冠疫情、地缘冲突加剧、逆全球化兴起的背景下，全球供应链遭受较为严重的冲击。2020-2021年期间，纽约联储公布的全球供应链压力指数上升至历史峰值水平，作为应对，各经济体开始寻求降低对单一供应源的过度依赖，在此期间，向世界贸易组织(WTO)通报的区域贸易协定数量也快速增长，截至2025年8月，全球已生效的区域贸易协定共620个，中国参与的区域贸易协定共38个，全球供应链逐渐形成区域化、短链化、多元化发展态势。进入2025年，以特朗普第二任期为标志性节点，供应链重构正式进入“下半场”，今年以来全球主要经济体展开密集的外交活动，议题高度聚焦于关键矿产、清洁能源、生物技术和半导体等战略领域，其目标已不再是单一的分散贸易风险，而是选择有长期合作默契的伙伴进行共同研发、定向投资的深度绑定。“十五五”时期，大国竞争将进一步向政治化、逆全球化发展，不确定性显著增加，全球供应链或更易受到国家政治力量推动，以地缘政治和战略安全为导向的供应链布局，将成为“十五五”时期全球供应格局演变的主线。

　　，我国是全世界唯一拥有联合国产业分类中全部工业门类的国家，制造业增加值全球占比约1/3，制造业规模连续15年全球第一，具备产业基础，我国作为“世界工厂”的综合优势依然突出，这将成为我国反制脱钩断链的主要筹码。另一方面，我国在全球治理中逐渐扮演着“全球资本与发展方案提供者”的角色。 经过四十多年的积累，我国已从资本输入国转变为重要的资本输出国，以“一带一路”倡议为代表，我国为广大发展中国家提供了除传统西方模式之外的、聚焦基础设施建设和工业化发展的新选择。在“十五五”时期，随着“全球南方”国家群体性崛起，中国作为其最大贸易伙伴和重要投资来源国的地位将更加巩固，我国有机会也有能力团结更多国际力量，重塑全球贸易秩序，构建一个更加公正合理的全球治理体系。（二）内部环境：于挑战中育新机，增速换挡期的结构重塑与动能转换

　　。而日本由于宏观政策应对失当和结构性问题的积压，经历了长达16年的地产调整周期。以70大中城市二手房的实际价格指数（剔除总物价水平变动）代表我国房地产的总体价格，截至2025年上半年，我国房地产价格已经调整近4年时间，较2021年三季度高点下降近20%（19.7%）。从地产销售链条看，2024年我国商品房销售面积自高点（2021年）下降45.7%，新开工面积自高点（2019年）下降64.7%，商品房销售情况已基本回到2008年前后的水平。在经历了深度出清、加速寻底的过程后，参照国际经验，“十五五”时期我国房地产或处于从底部向新周期过渡的阶段。预计房地产拖累最明显的“阵痛期”即将过去，对地方财政、金融系统和总需求的拖累效应边际减弱，房地产逐渐向民生主导的新模式转型，为经济结构顺利转型腾挪空间，向规模更合理、发展更可持续的新周期过渡。与此同时，经济要走出周期性底部，需要培育新动能作为新的经济增长点。

　　近年来，我国对培育新动能的支持力度加大，大规模增值税留抵退税覆盖到所有行业，研发费用加计扣除比例提至100%，在此背景下，我国经济发展新动能指数稳步增长，高技术产业投资步伐加快，截至2024年，我国三新经济（ 新产业、新业态、新模式））增加值占GDP的比重由2016年15.3%抬升至18%以上，高技术产业，尤其是高技术制造业在固定资产投资的比重由2020年8.6%增加至2024年的12.9%。“十五五”规划建议稿中将“建设现代化产业体系，巩固壮大实体经济根基”提至战略任务的第一条，凸显了产业升级在未来五年经济工作中的核心地位。未来五年，“构建以先进制造业为骨干的现代化产业体系”迫切性大增，新质生产力要发挥“挑大梁”的作用，在此背景下，我国产业结构的调整进程也会进一步加快，新动能能否在一定程度上弥补地产链等旧动能的下行，或成为“十五五”增长目标能否实现的关键。

　　按照联合国发布的以60岁以上人口占比超过20%作为“中度老龄化”标准，我国于2023年进入中度老龄化社会，截至2024年，我国60岁及以上人口占全国人口的22.0%。“十五五”时期我国人口结构或逐渐向深度老龄化过渡，根据中国人口与发展研究中心预测，在2025-2030年期间，老龄化率或进一步增加至27.7%，接近深度老龄化（60岁以上人口占比30%以上）的水平。一方面，人口结构变迁会驱动消费需求结构的调整，如银发群体的需求推动了医疗健康、康养服务和陪伴型消费等领域增长，但当前消费供给的调整滞后于需求，对“十五五”时期消费的创新供给提出了更高的要求；另一方面，我国“未富先老”的压力更为突出，根据最新数据，2023年我国65岁以上老年人口抚养比为20.7%，意味着每名老年人需要约5 名劳动人口来进行抚养，而我国人均GDP要明显低于处于同等抚养比的国家，如韩国（25.9%）、爱尔兰（23.7%）、智利（19.8%）。倘若人口仍处于较低自然增长率继续下滑，可以预期未来我国社会面临的养老保障经济压力会持续扩大，对养老金体系、医疗资源、养老服务提出更严峻、更迫切的挑战。

　　2024年7月二十届三中全会召开以来，针对经济体制、财税、民生保障与社会建设体制等领域的改革部署已陆续落地，但仍有部分改革领域落地进展不及预期，如消费税环节后移、税收下划地方的相关改革面临区域财政协调、征管难度加大和利益调整等问题，如零基预算改革、地方税完善等财税体制改革举措有待进一步细化落实。“十五五”时期所面临的改革领域大多是积淀已久的“难啃的硬骨头”，一方面，诸如收入分配制度改革、建设全国统一大市场等任务，往往需要破除长期形成的地方保护主义、部门壁垒和既得利益格局，尽管市场准入负面清单已持续缩减、全国统一电力市场体系等要素市场化配置机制初步建成，但隐性壁垒的清除仍面临深层阻力；

　　债务结构性问题较为突出，我国央地债务结构里中央债务占比较低，地方自身债务结构中一般债占比较低，而隐性债务或者政府性债务规模相对加大，区域债务风险的异质性在不断加剧；同时，“债务-资产”转化仍有提升空间，近年来诸如政府投资投向重复、专项债资金“钱等项目”、“趴在账上”、“资金闲置”、“资金挪用”等现象持续存在，地方政府专项债资金效率仍待进一步提升，城投企业资产收益率走低，对债务覆盖能力持续走弱，地方国有企业持续加杠杆但盈利能力持续低于规模以上工业企业的平均水平等。此外，债务“冰山”问题仍需持续关注，拖欠款、城投经营性债务等制约地方经济循环的问题仍需重视，需要在甄别的基础上分类解决[4]。据估算，2024年与政府机构相关的应收账款规模超12万亿，融资平台经营性金融债务规模约14.8万亿元，较2023年初下降25%左右，但仍然处于较高水平[5]。“债务可持续”是“财

　　政可持续性”的基础。需要注意的是，一方面，化债不是简单的债务减记或者债务消减，化解债务风险的核心是保持债务与经济发展相适应，确保债务能够滚动、可持续；另一方面，在当前内需不足、价格水平低迷的背景下，叠加财政资金有限的现实约束，相对于债务规模，债务结构和效率更为关键，这决定了当前财政支出的质量和综合效应；此外，地方债务问题本质上是个宏观问题，与经济增长方式、结构调整转型密切相关，解决地方债务问题更核心的是关注发展，尤其是通过高质量发展重构 “产业财政支撑债务、新动能载体匹配债务、市场化机制约束债务” ，让发展成为化解债务的根本动力，实现 “以发展化债、以化债促发展”。值得关注的是，今年9月多家媒体报道财政部组建专司政府债务管理的新部门“债务司”，这标志着债务治理告别过去多头治理的分散格局，迈入集中、统一、专业化监管新阶段，债务司的成立有望成为“十五五”建立健全政府债务管理长效机制的重要一环。

　　：一是以科技创新引领新质生产力发展为核心，聚焦产业提质升级，向全球价值链中高端跃升；二是以内需尤其是消费驱动，助力我国跨越中等国家陷阱，扭转微观主体预期偏弱的局面；三是以深化民生领域改革为根本，聚焦收入分配与户籍制度，推动现代化建设成果更公平地惠及全体人民；四是以建设全国统一大市场为牵引，破除地方保护与市场分割，为高质量发展扫清制度性障碍；五是重塑激励约束机制与优化发展环境，进一步释放地方干事动力与民企经营活力。（一）抓手一：科技创新与产业提质升级——塑造新动能

　　参考对外经贸大学全球价值链（GVC）数据库中用于衡量全球分工地位的产业链地位指数 ，我国传统轻工、化工和资源型行业的产业链地位指数大多为正，在全球分工中处于相对靠前的位置，但这些产业的附加值相对较低，且容易受到国际大宗商品价格波动的影响，同时面临着来自东南亚等地区更低成本的竞争；而在技术密集型的高端制造业领域如机械设备、电气光学设备、运输设备等，我国产业链地位指标整体为负，意味着在全球产业分工中大多处于加工组装环节，而利润最丰厚、技术壁垒最高的上游核心技术、关键设计等环节仍然掌握在发达国家手中，我国高端制造仍处于相对被动的位置，面临发达国家的技术封锁和贸易壁垒。《建议》强调“巩固提升矿业、冶金、化工、轻工、纺织、机械、船舶、建筑等产业在全球产业分工中的地位和竞争力”，正好对应当下已经具备生产环节优势，但仍需进一步向智能化、高端化转型，技术含量有待提升的行业领域，“培育壮大新兴产业和未来产业”，对应我国产业环节中仍需向上游高附加值攀升的领域。在科技创新部署中，“十五五”建议稿延续“十四五”“科技自立自强”的总体要求，新增 “引领发展新质生产力”，在大国博弈竞争对科技制高点的争夺日益重要的当下，科技成为统筹安全与发展的核心。

　　与发达国家相比，我国研发投入占比仍然落后，核心“卡脖子”环节应用推广受阻、迭代较慢。从基础研究和投入角度看，近年来我国研发投入占GDP比重持续上升，截至2022年，我国研发支出占GDP的比重为2.56%，但与发达国家3%以上的水平相比仍有差距。当前我国在半导体设备、航空发动机、高端传感器、工业母机等领域仍存在“卡脖子”环节，虽然在过去五年“自主可控”的要求下取得了一定的技术突破，但仍面临着认证测试到应用推广的过程受阻、迭代较慢的问题。《建议》强调“提高基础研究投入比重，加大长期稳定支持”、“加快重大科技成果高效转化应用，布局建设概念验证、中试验证平台，加大应用场景建设和开放力度”，意味着“十五五”时期要落实好加强基础研究，到实现技术突破，再到应用推广落地的全过程，“全链条”推动重点领域关键核心技术攻关取得决定性突破。在具体领域方面，《建议》部署了4大战略性新兴产业（新能源、新材料、航空航天、低空经济）和6大未来产业（量子科技、生物制造、氢能和核聚变能、脑机接口、具身智能、第六代移动通信）；同时强调“因地制宜发展新质生产力”、“引导大家科学理性、实事求是地开展工作，防止一哄而上”，各地以“新质生产力”为主要抓手落实科技政策的同时，要避免过去集中上马同质新兴产业项目造成的行业“内卷”问题。

　　2024年我国人均国民收入（GNI）为1.37万美元，根据世界银行的基于2024年各国GNI数据的最新标准，我国已处于中等收入偏上型经济体，离高收入经济体1.48万美元的门槛越来越近，“十五五”或处于我国能否跨越中等收入陷阱的关键时期。从国际经验看，日本和韩国分别于1977年和1995年迈入高收入经济体的行业，值得一提的是，日韩成功跨越中等收入陷阱的时期往往伴随着最终消费率的持续抬升，虽然不具备因果关系，但可以说明可持续的内需驱动，特别是消费驱动是经济体成功跨越中等收入陷阱的必要条件，进一步扩大内需、提振消费将成为“十五五”时期构建经济良性循环的主要抓手。有效需求不足仍是“十五五”时期制约内循环的核心堵点，当前消费和投资均面临一定的限制因素。消费是居民持久收入的函数，当前我国居民可支配收入面临增长较慢、分配不均衡的问题，制约消费修复。

　　今年前三季度居民人均可支配收入的实际增速为5.2%，而更能代表平均水平的居民可支配收入中位数增速仅为4.5%，明显低于上半年的GDP增速，一定程度说明贫富差距在扩大，作为消费基本盘的低收入人群，其消费收缩可能尤为严重。《建议》在提振消费的任务部署中，对于“统筹促就业、增收入、稳预期，合理提高公共服务支出占财政支出比重”的表述放在靠前位置，预计“十五五”时期对于居民主体的直接补贴力度会进一步加大，政策的“获得感”或有所提升。此外，我国正处于消费升级的关键节点，但产品与服务供需错配，高品质供给和“一老一小”消费供给短缺。《建议》强调“扩大优质消费品和服务供给”、“以放宽准入、业态融合为重点扩大服务消费”、“推动商品消费扩容升级，打造一批带动面广显示度高的消费新场景”，通过贷款贴息、再贷款等财政和货币政策工具，支持优质消费供给，尤其是养老、托育、健康、家政、文体等服务消费领域发展成为“十五五”的重点。投资作为一直以来我国拉动内需的主要抓手，近年来也面临化债收缩效应、企业投资回报率下滑的困境。

　　一方面，伴随有效益的投资项目趋于饱和，投资回报率下滑，2024年工业企业ROE仅为4%，明显低于前几年7%左右的水平，增量市场萎缩也制约投资扩张，今年下半年民间投资占比首次回落至50%以下，企业投资意愿明显不足。另一方面，政府投资对社会资本的带动作用有所下降，中央资金的配套支持受到地方政府财力的制约。《建议》在扩大有效投资段落中先提出“保持投资合理增长，提高投资效益”，相当于对“十五五”时期的投资增速设定了潜在要求，尤其要确保民营投资比重不再持续下降。此外，《建议》对于“优化政府投资结构”提到了三个领域，一是民生类政府投资，二是“两重”项目，三是与常住人口相挂钩的公共设施投资，明确了“十五五”时期政府投资的方向和重点；“深化投资审批制度改革”，意味着央地事权结构仍有优化的空间，对地方投资审批权限或进一步下放。

　　四中全会精神解读也提到“既要看GDP也要看GNI，既重视‘中国经济’也重视‘中国人经济’，表明民生改善的重要性日益凸显。经济增速放缓会暴露出经济快速增长掩盖的民生问题和社会问题。一方面，我国收入分配对消费修复的支撑有限，收入差距依旧较大，近年来我国居民部门初次/再分配收入占GDP的比重持续提升，但总体来看对居民消费的支撑效果有限，我国居民消费率仍没有修复至2019年的水平。从收入差距看，据国家统计局数据，2024年我国居民人均可支配收入基尼系数为0.465，仍处于0.4-0.5的“差距过大”区间。另一方面，以人为本的新型城镇化仍有待进一步提升，制约内需潜力的释放。2024年,我国常住人口城镇化率为67%,较发达国家80%的平均水平低约10个百分点,整体仍处于城镇化加快发展的过程中，而以户籍人口衡量城镇化率，2024年仅为48%，仍处于较低水平。据国家统计局的调查，目前仍有1.7亿进城农民工和随迁家属尚未在城镇落户，这些群体只能领取每月近200元的基本养老金，相较于企业职工养老待遇（3743元/月）差距较大，有序推进这部分人群市民化是城镇化的首要任务。“十五五”时期坚持人民至上，让现代化建设成果更多更公平惠及全体人民，就要深入落实民生改革，尤其是收入分配改革和户籍制度改革这些涉及人民收入和社会服务等关键领域改革。

　　本次《建议》通稿中对于民生领域的篇幅较大，涉及促进高质量就业、完善收入分配制度、基本公共服务均等化、健全社保体系、人口、教育等问题，并且首次将房地产部署放在民生领域中，更加强调地产在“新发展模式”下的“民生”属性。在社保和公共服务领域，《建议》提到“提高城乡居民基础养老金”、“提高灵活就业人员、农民工、新就业形态人员的参保率”、“健全与常住人口相匹配的公共资源配置机制”等，“十五五”时期更加强调将公共服务和社会保障更多地惠及人民，尤其是面临缺口的非户籍常住群体；在人口政策方面，“十五五”时期重点解决生育、养育、养老负担问题，对于托育服务和养老服务的相关制度建设会更加完善，《长期护理保险》等顶层设计部署有望加速出台，对于托育、养老、康复护理、安宁疗护服务供给有望加速扩大；就业和收入分配方面，继续扩大对重点群体的就业支持，提高劳动报酬在初次分配中的比重，扩大中等收入群体规模将成为“十五五”时期的重点任务。

　　其中建设全国统一大市场是畅通国内大循环的核心任务，牵引着财税改革、市场准入、要素市场化配置等多项关键领域改革措施，是一项系统工程。《建议》提出“坚决破除阻碍全国统一大市场建设卡点堵点”，重点涉及统一市场基础制度规则、综合整治“内卷式”竞争、完善要素市场化配置等领域。对于要素市场改革， 当前在数据、土地、劳动力、技术等要素的改革方面均存在卡点和堵点，《建议》在此基础上，考虑到我国经济经过数十年高速发展，积累了大量的存量资产，重点强调“盘活用好低效用地、闲置房产、存量基础设施”、“推进全国行政事业单位存量国有资产盘活共享”，结合近期湖北、安徽等地方积极部署“三资”改革带动相关财政收入增长，国有资本盘活后既可作为地方非税收入来源扩大财政收入，也可划转充实社保基金，或成为土地财政退坡后地方财政的重要补充。“反内卷”治理方面，政策重点在于充分发挥市场的作用，减少对低效产能的财政输血

　　。今年7月以来各部委、各协会通过座谈引导、出台政策等方式推进“反内卷”。截止目前，本轮“反内卷”初见成效，今年三季度部分行业如汽车、计算机、黑色金属冶炼加工等行业的产能利用率相较于一季度有所提升，相关工业品价格跌幅连续多月降幅收窄，仍需进一步坚持。与过去供给侧改革不同，本轮 “内卷式” 竞争与地方政府的深度参与相关，且涉及更多的新兴产业和民营企业，治理起来更加复杂棘手。当前针对传统行业（如钢铁、水泥、煤炭）的产能出清路径较为成熟，具备较强的行政推动力；针对新兴产业的产能治理需要充分发挥市场的作用，政策重点在于减少对低效产能的财政输血，通过退出机制倒逼企业转型，例如统一政府行为尺度，清理违规补贴，优化补助方向，补助资源从普惠性转向精准投放等，尤其是对技术迭代形成的价格优势予以有效保护，避免“一刀切”的定价干预损伤企业进行技术创新的积极性。

　　“十五五”建议稿再度提及“严管厚爱结合、激励约束并重”，并在“统一大市场章节”中提出“优化高质量发展综合绩效考核和干部政绩考核评价体系”、“完善公平竞争审查的正向激励与刚性约束机制”、“完善有利于统一大市场建设的统计，财税、考核制度”等具体措施，核心是通过优化正向激励，解决“政府应该如何积极作为”的问题，引导经济主体的行为模式。当前经济发展活力的三个主体行为模式发生变化，尤其是地方政府，作为改革开放以来对中国经济增长非常重要的主体，其预期、活力和行为模式的改变对政策的效果而言非常重要。对微观主体而言，激励约束机制对地方发挥指挥棒的带动作用会更加明显。但在我国经济发展模式正由“投资于物”逐步转向“投资于人”的过程中，相应的思想观念转变还未完全转变，同时对人力资本积累、民生福祉改善等投资于人的项目考核权重不足;另外，对干部在改革创新、新兴领域探索中出现失误的容错纠错机制还有提升空间，以上问题导致地方投资于人的动力可能会面临原有框架的制约，不利于经济财政可持续发展及地方债务资金的高效利用。预计“十五五”时期将进一步完善干部考核与激励体系，强化正向激励、建立容错纠错机

　　制。通过优化“指挥棒”考核，带动经济主体预期和行为模式的改变；另一方面着重加快推动财税体制改革、完善财税制度，结合“十五五”规划建议稿以及《辅导读本》中蓝佛安部长的发言，后续或主要围绕理顺央地关系、深化税制改革以增强地方自主财力、推进零基预算改革等重点财税改革领域展开。此外，考虑到当前海外科技制裁频发、企业经营信心较为疲软的背景下，释放企业经营活力的必要性上升，“十五五”时期或进一步优化市场主体的营商环境，通过有序放宽市场准入、简化行政审批流程、完善公平竞争审查机制、完善增值税留抵退税政策等措施实质性减轻企业负担，提升市场资源配置效率。

　　在对“十五五”时期发展环境和政策路径进行分析的基础上，本节将聚焦于具体的政策实施路径，并相应提供可行的政策建议。我们建议宏观层面确立“宽财政、宽货币”的政策基调；针对重点领域，我们提出“三个十万亿”的构想，分别用于投资补贴民生，安居新市民和置换拖欠款，以此打通内循环的关键堵点；产业和外贸方面，以新质生产力推动产业向价值链高端跃升，积极扩展外贸朋友圈，筑牢发展安全防线；改革领域，则需攻坚户籍制度、要素、财税体制改革等“硬骨头”，在“十五五”时期取得实质性突破。

　　19世纪80年代经济学家瓦格纳指出“随着国民收入增长，财政支出将以更大比例增长，即政府支出占GDP的比重会随人均收入提高而上升”，而政府支出占比提高最快的，是人均GDP处于12000美元到23000美元区间的时候，这个区间被称为瓦格纳加速期 ，目前中国正处于这个区间，这意味着实现人均GDP跃升的远景目标，需要政府支出占GDP的比重进一步增加。就经济发展环境看，“十五五”期间我国仍将面临老龄化程度加深、经济增长动能转换等内部压力以及大国博弈加剧、产业链重构等外部挑战，尤其是“十五五”仍处于经济面临通缩的特殊时期，积极的财政政策充分发挥托底经济的作用，尤其是增加财政用于民生、社会保障领域的支出占比，提升微观主体的政策获得感。此外，需要保持宽松的货币政策，为“十五五”时期的改革创造良好的货币环境。从政策空间看，与美国、日本等海外经济体相比，我国存款准备金率相对较高，仍有一定下调空间；同时与发达国家在特殊时期实施的零利率或低利率政策相比，当前我国政策利率（当前7天逆回购利率为1.4%）也存在一定下降空间。但需注意，货币政策操作宽松也需适度：一是商业银行净息差持续收窄，在当前我国存款利率调整仍滞后于贷款利率的背景下，降息可能会进一步加剧银行净息差压力，需做好利率管理；二是当前居民存款或正在向非银机构转移，若央行货币投放过量，或加大非银流动性淤积，过度推升资本市场价格、积累金融风险。（二）“真金白银”提振内需，解决内循环堵点问题

　　一是优先考虑增加对居民端“现金”形式的直接补贴，“以旧换新”等消费补贴更多地拓展至服务消费领域。考虑到“十五五”规划建议中提到“加大直达消费者的普惠政策力度”，我们认为向居民端发放现金是最直接有效的途径。建议优先考虑向居民发放现金或数字货币，特别是针对边际消费倾向比较高的中低收入人群，此外，进一步扩大民生补贴范围，除生育补贴外，加强对特殊群体的救助帮扶，如完全失能老年人照护服务支持、多孩家庭地养育服务支持，鼓励有条件的地方结合实际向困难群众发放救助金或增发一次性生活补贴。若延续消费补贴政策，建议将商品领域消费补贴更多地扩展至家政、养老、育儿等服务消费领域，供给端则加大对养老、托育服务设施供给提供贷款贴息、运营补助等配套支持政策，支持“十五五”时期建设基本的养老、托育服务供给体系。

　　当前，我国约有3亿“新市民”（包含6000万左右的留守儿童），要满足其住房需求，除了鼓励自行购买商品房外，根据我们的测算，大约还需要1亿套保障房。按照每套保障房的面积为60㎡、收储价格为市场价格的50%测算，按照10年内解决保障房问题，且保障房中50%-80%来源于收储的情况下，共需要资金20-32万亿元，若按照前五年完成70%，后五年完成30%测算，则“十五五”规划期间，每年需要收储资金2.8-4.5万亿元，“十六五”规划期间，每年需要收储资金1.2-2万亿元[6]。资金来源方面，建议由中央主导商品房收储，通过发行国债或者特别国债丰富资金来源，地方用好用足保障性住房再贷款和专项债等支持政策，或探索由中央和地方共同建立商品房收储基金，以更好推进收储工作、平衡项目收益与成本。三是推进公共服务均等化，通过为“新市民”安家配套医疗、教育、养老、托幼等基础设施，释放新需求。

　　考虑到今年1-9月我国狭义民生财政支出（教育、医疗、社会保障和就业）占比约为40%，而发达国家如美国和日本2021年的民生类支出比重均在60%左右[7]，假设“十五五”期间民生支出比重提高5-10个百分点（即从40%升至45%-50%），这一渐进式目标更符合“增强财政可持续性”要求，也避免挤占战略安全、科技投入，以“十四五”全国一般公共预算支出累计136万亿元作为基数，预计“十五五”期间达到45%-50%的民生支出占比目标，所需年均公共预算支出大约1.7-3.4万亿，这一部分支出可着重用于“新市民”安家所配套的公共服务建设，释放新市民的消费潜力。四是扩大清偿主体和金额的范围，进一步解决地方政府拖欠企业的账款。

　　从各地清欠进展来看，当前清欠工作主要优先清偿单笔50万元以下的小额账款，虽在一定程度上缓解了中小企业的现金流压力，但整体纳入债务置换的体量仍然较小，且清偿资金多用于支持债务本金偿还，对利息及违约金的覆盖度有限。建议进一步扩大拖欠款的清偿主体和清偿金额范围，尤其值得注意的是，据估算[10]，城投企业应收类款项中与政府机构相关的规模高达10.7万亿元，约占GDP的8%，其中不乏存在因垫资施工等形成的长期拖欠款，加剧了城投平台的流动性压力和债务风险。建议将政府拖欠城投款项纳入优先清偿范围，通过建立分类处置、资金闭环、资产盘活等机制，实质性化解存量债务。（三）坚持以发展新质生产力为核心，构建现代化产业体系

　　针对矿业、化工、轻工、纺织、船舶等我国已具备规模优势但附加值较低的行业，政策重点应从扩大产能转向提升技术含量与品牌价值。支持企业应用人工智能、工业互联网等技术进行智能化、绿色化改造，向服务型制造转型。鼓励龙头企业主导或参与国际标准制定，增强在全球产业分工中的话语权和地位，实现从“成本优势”向“综合竞争优势”的转变。对高端制造业实施“补链强链”策略。针对机械设备、电气光学设备等“大而不强”、仍处价值链中低端的领域，政策核心是向上游核心环节突破。通过“揭榜挂帅”、产业联盟等形式，集中力量攻克核心零部件、关键材料和高端工业软件等短板。同时，支持国内终端产品龙头企业（如汽车、消费电子）建立开放的供应链创新平台，优先采购和验证国产核心元器件，以庞大的国内市场需求牵引上游技术迭代和产业化，逐步替代进口，增强产业链韧性。另一方面，构建“全链条创新”生态，打通科技成果转化“最后一公里”。

　　针对研发投入效率和成果转化慢的问题，必须建立从基础研究到产业应用的完整创新闭环。建议优化研发投入结构，强化基础研究长效支持。明确将“提高基础研究投入比重”作为约束性指标，确保财政科技支出向数学、物理等基础学科倾斜。建立对国家实验室和科研院所的长期稳定支持机制，减少短期考核压力，鼓励科研人员从事周期长、风险高的原创性探索。建议系统布局转化平台，加速技术“从实验室到市场”。大力推动概念验证中心和中试验证平台的建设，将其作为连接科研与产业的“关键桥梁”。由政府、龙头企业和高校共建，为前沿技术提供标准化的测试环境、工艺验证和应用场景。同时，在人工智能、自动驾驶、智慧城市等领域，加大政府数据和公共应用场景的开放力度，为新技术、新产品提供宝贵的早期市场和迭代机会，解决“有技术、无处用”的困境。（四）全面深化改革，深入解决改革中“难啃的硬骨头”

　　建议深化收入分配制度改革，拓宽居民增收渠道。一是启动个人所得税制的综合改革，探索建立“个人与家庭申报相结合”的现代税制模式，并适度调整中低档税率，结合精准的税收优惠政策，切实增加中低收入群体可支配收入。二是在农村地区稳慎推进财产权益改革，试点并逐步推广农民宅基地使用权、集体收益分配权的市场化流转与退出机制。三是以人为核心，推动户籍制度改革、健全社保体系。“十五五”期间需要落实公共服务由常住地政府提供，并确保法定人群社会保险实现应保尽保，将各地探索的“人地钱”挂钩机制（即财政转移支付、城镇建设用地新增指标与农业转移人口市民化数量挂钩）细化为全国统一的制度框架，确保常住人口能平等享受教育、医疗、养老等基本公共服务。另一方面，聚焦经济体制改革和全国统一大市场建设，攻坚关键经济体制机制障碍。国企改革方面

　　，应全面推行基于功能定位的分类监管与差异化考核，可以考虑上海国资委“竞争、功能、公共服务、金融服务”的“四类一层”监管模式等成功试点经验，在条件适宜的地区进行推广。促进民营经济发展方面，加快出台《民营经济发展促进法》的配套实施细则与司法解释，并建立一个覆盖全国的“隐性壁垒投诉-反馈-追责”闭环管理平台，将清理地方保护和市场准入壁垒的工作常态化、制度化，接续三中全会任务部署，实施一批重大标志性工程项目，支持并鼓励民营企业参与。此外，“十五五”期间需要纵深推进全国统一大市场建设。在商品与服务市场方面， 集中力量在市场监管、政府招投标、行业资质认证等领域，完成一批关键标准的全国统一和互认。同时，针对新兴产业“内卷式”竞争，应通过设定更高的能耗、技术、环保等准入门槛，并鼓励市场化并购重组，有序清退落后产能。要素市场改革方面，要从“地方探索”迈向“国家规范”，力争在“十五五”期间组建国家级数据交易所，并初步建立起数据产权登记、价值评估、交易流通和安全治理的基础规则体系。土地要素则需持续深化农村集体经营性建设用地入市改革，扩大入市范围和途径，为城乡融合发展释放制度红利。财税体制改革方面，一是进一步理顺央地关系，合理划分事权责任。可进一步细化落实现有改革领域，继续适当加强中央事权、提高中央支出比例，逐步上移教育、社保等具有较强外部性领域的地方支出责任；二是持续深化税制改革，增强地方自主财力。一方面，强化税收法律约束，在全国统一大市场框架下系统梳理、及时清理部分政策目标已实现或效果不及预期的区域性、行业性税收优惠；同时继续保障重点领域和关键环节，例如完善增值税留抵退税政策、畅通抵扣链条，切实减轻企业负担，优化营商环境。另一方面，优化税制结构，健全直接税体系，完善与新业态、新动能相适应的税收制度，适时探索新税种，及时发挥税收调节作用。此外，要特别注重加快地方税建设，增强地方自主财力，例如适当提高共享税的地方分享比例、推进消费税后移及下划地方、结合新业态新领域培育新税种等，强化非税收入征收管理，并探索国有资产盘活、保值、增值路径，助力形成更为稳定、可持续的地方收入来源。三是深入推进零基预算改革，提升财政资金效能。“十五五”期间可总结既有经验，在更大范围内尝试零级预算试点，渐进式解决好评估审查难度高、绩效评价体系待健全、支出标准体系待建立、部门间需加强协调等改革难点，进一步提高预算编制的科学性、精准性，提升预算资金效率，提升财政政策资金效能。（五）筑牢安全防线，全面夯实安全基石

　　[6]产业链地位指数即GVC_ position，该指数越高，表明该国提供的增加值越多、在产业链中越处于关键地位，反之亦然。基于马盈盈（2019）、殷德生等（2022）的研究， GVC_ position的计算方式为：GVC_position =ln(1+ GVC_forward)-ln(1+ GVC_backward)，其中，GVC_forward和GVC_backward分别为GVC前向参与度和后向参与度 。根据世界银行的定义，GVC前向参与度指本国输送至第三方经济体的中间品在本国国内的增加值占本国总出口额的比重，GVC后向参与度为本国出口中所包含的外国增加值占本国总出口额的比重。通常来说，GVC前向参与度较高的国家处于全球产业链上游，负责提供重要原材料和关键零部件，而GVC后向参与度较高的国家处于全球产业链下游，负责进口中间品并进行最终的产品装配。